مقدمه
چین در حال حاضر بزرگترین مصرف کننده و واردکننده نفت در جهان است. با این حال، این کشور در سال ۲۰۱۳ میلادی پس از عربستان سعودی، ایالات متحده آمریکا و روسیه چهارمین تولیدکننده بزرگ نفت در جهان شناخته شد. بخش نفت چین تحت تسلط سه شرکت نفتی دولتی بزرگ است که در حال عهدهدار توسعه ذخایر داخلی این کشور، ساخت و بهره برداری از خطوط لوله، مدیریت پیشرفته محصولات پایین دست چین و پر کردن ذخایر استراتژیک نفتی آن هستند. این شرکت‌ها با داشتن میلیون‌ها کارگر و پرسنل همچون مقام وزارت در چین از قدرت برخوردار هستند و ارتباط نزدیک با رهبری عالی چین دارند. در طول سال‌ها، هرچه تقاضای چین برای تولید بیشتر شده است، آنها به سرمایه‌گذاران اصلی در جریانات اصلی جهانی تبدیل شده‌اند و در پالایش و تجارت جهانی نفت حضور پیدا کرده‌اند. آنها اکنون در میان ده شرکت برتر نفتی جهان قرار دارند.
علیرغم رشد روزافزون چین در سطح بین المللی، بخش نفت آن همچنان تحت سلطه دولت چین است. از اکثریت سهام شرکتهای نفتی، از طریق تعیین قیمت و حمایت دیپلماتیک از سرمایه‌گذاری‌های خارجی، دولت نفوذ قابل‌توجهی بر تصمیمات تجاری دارد. در عین حال، دانش فنی و تخصص بازار شرکتهای ملی نفت نقش مهمی در سیاست‌گذاری به آنها می‌دهد. این رابطه به خوبی درک نشده است، اما اکنون قرار است در کنار تلاش‌های دولت برای آزادسازی تدریجی بخش انرژی و اصلاح غول‌های دولتی آن، توسعه بیشتری پیدا کند. در حالی که دولت چین یک بازسازی اقتصادی بلندپروازانه و ارتقای محیط زیست را آغاز می کند که مشارکت خصوصی بیشتری را در صنعت نفت امکان پذیر می کند، هم چارچوب نظارتی و هم شرکت های نفت و گاز در حال تعدیل هستند که منجر به تغییراتی در توازن قدرت بین دولت و صنعت می شود. این مقاله با تمرکز بر روابط بین دولت و شرکتهای نفتی، مروری تاریخی را بر حکمرانی و اصلاحات صنعت نفت چین را به طور ویژه در دوران مائو و دنگ شیائوپینگ یعنی در دوران دربهای بسته و دربهای باز ارائه می‌کند.
تاریخچه کوتاه
چین در زمان مائوتسه تونگ و حزب کمونیست، در آغاز دهه ۱۹۵۰، یک اقتصاد دستوری برنامه ریزی شده متمرکز را با الگوبرداری از اتحاد جماهیر شوروی معرفی کرد. این سیستم اقتصادی شامل لغو کشاورزی خانگی به نفع گروه‌ها و همچنین حرکت به سمت صنعتی شدن بود که توسط کمیسیون برنامه‌ریزی دولتی تهیه شده بود. نیروهای بازار تا حد زیادی در صنعت و تجارت حذف شدند زیرا دولت دستمزدها را تعیین میکرد و کارگران ماهر را به مشاغل تحمیل میکرد.
یکی از دلایل پیروی از مدل شوروی تحریم کشورهای غربی بود. در همین زمان بود که دیدگاه چین در مورد امنیت عرضه به عنوان یک آسیب پذیری استراتژیک ظاهر شد. ماجرا از این قرار بود که اندکی پس از آغاز جنگ کره در سال ۱۹۵۰، کمیته هماهنگی برای کنترل صادرات چندجانبه یا COCOM (سازمان کشورهای غربی با هدف کنترل صادرات استراتژیک به کشورهای کمونیستی ایجاد شده پس از جنگ جهانی دوم)، تحریم نفتی را علیه چین اعلام کرد و این کشور را به تکیه بر صادرات اروپای شرقی و شوروی سوق داد. بنابراین، پس از درک ناامنی انرژی، مائو مصمم شد تا با توسعه منابع نفتی کشور، خودکفایی را ارتقا دهد. در سال ۱۹۵۲، مائو به واحدی از ارتش آزادیبخش خلق (PLA) دستور داد تا به لشکر درجه یک در حوزه نفت تبدیل شود و ذخایر بکر کشور را توسعه دهد، در عین حال که وزارت صنعت نفت تازه تأسیس مسئول مدیریت و هماهنگی تولید بود. در سال ۱۹۵۸، مائو همچنین دنگ شیائوپینگ را به عنوان معاون نخست وزیر با مسئولیت ویژه در مورد نفت منصوب کرد و صنعت نفت چین را از طریق “کارزارهای گسترده” تحت رهبری شورای دولتی توسعه داد.
با آغاز اختلاف چین و شوروی، در سال ۱۹۵۹میلادی، تصمیم مسکو برای لغو کمک های خود از بخش نفت چین و کمبود متعاقب آن در نیروی انسانی متخصص (و منابع نفتی) پکن را بر آن داشت تا تلاش ها برای توسعه ذخایر نفتی داخلی خود را تسریع بخشد. در همان سال، پس از کشف اولین میدان نفتی کشور، داکینگ (Daqing)، «روح داکینگ» به عنوان الگوی توسعه سیاسی و اقتصادی تبدیل شد. میدان نفتی در اولویت تخصیص ماشین آلات و تجهیزات قرار گرفت و همچنین به عنوان یک واحد اقتصادی و سیاسی نیمه خودمختار راه اندازی شد و وظیفه تامین تسهیلات و سیستم رفاهی کارکنان در داخل و اطراف سایت های تولید نفت را بر عهده داشت. داکینگ به سرعت گسترش یافت، زیرا خدمات فناوری، واحدهای مهندسی و ساختمانی، زیرساخت‌ها و امکانات تجهیزات نیز در محل ساخته شدند. خدمات اضافی از جمله تولیدات کشاورزی، مسکن، مدارس و رستوران ها نیز برای رفع نیازهای کارگران توسعه یافت.
میدان نفتی داکینگ به تدریج رشد کرد و شامل ۶۷ واحد تابعه در پنج بخش از جمله:
۱) کسب و کار اصلی نفت همچون استخراج، حمل و نقل، پالایش، بازاریابی و تحقیق و توسعه،
۲) شرکت های خدماتی مانند اکتشافات زمین شناسی، حفاری، چاه برداری، مواد و تجهیزات،
۳) واحدهای زیربنایی تامین آب و برق و ارتباطات.
۴) واحدهای تجاری متنوع مسئول حمل و نقل، ساخت و ساز، کشاورزی، مدیریت املاک، پذیرایی و هتل ها و در نهایت،
۵) واحد خدمات اجتماعی مسئول آموزش، بیمارستان ها و مراقبت های بهداشتی، پلیس و آتش نشانی و وظایف دولتی و اداری.
از بیش از ۲۶۰۰۰۰ کارمند، تنها ۴۰ درصد در تجارت اصلی نفت کار می کردند. این ساختار در سراسر صنعت تکرار شد و هر دفتر اداری نفت برای پرورش احساس مسئولیت قوی برای جمع و کشور طراحی شد. در نتیجه، مدل «کارزار عظیم» منجر به کشف یک سری از میادین نفتی بزرگ شد (شنگلی در سال ۱۹۶۳، داگانگ در سال ۱۹۶۴ و لیائوهه در سال ۱۹۶۹) و امیدی برای اکتشافات بیشتر در چین ایجاد کرد. قرار بود چین به صادرکننده بزرگ نفت تبدیل شود.
در نتیجه، سهم نفت در ترکیب انرژی چین از ۲.۵ درصد در سال ۱۹۶۰ به ۱۳.۵ درصد در سال ۱۹۶۸ افزایش یافت و نفت به ستون مهم صنعت انرژی چین و اقتصاد آن تبدیل شد. اما فراتر از سهم آن در تولید نفت، توسعه صنعت نفت چین به چند دلیل قابل توجه بود: اول، تجربه دهه ۱۹۵۰ مفهوم خودکفایی برای انرژی را در رهبری مرکزی ایجاد کرد و ترس از وابستگی به واردات را القا کرد. دوم، توسعه صنعت باعث پیدایش نخبگان سیاسی جدیدی به نام «جناح نفت» شد. میدان نفتی داکینگ به الگوی سیاسی روحیه انقلابی، تعهد به حزب کمونیست و انگیزه بالا تبدیل شد. متعاقباً، هنگامی که مائو متوجه شد که اعضای جناح نفت نظرات او را در مورد توسعه اقتصادی به اشتراک می گذارند، آنها به سرعت در رده های حزب ترقی کردند و به مشاوران اقتصادی مورد اعتماد او تبدیل شدند. پس از جهش بزرگ به جلو، زمانی که بحثی در مورد راه رو به جلو برای اقتصاد چین مطرح شد، مائو تصمیم گرفت قدرت کمیسیون برنامه ریزی دولتی و کمیسیون اقتصادی دولتی – دو واحد برجسته زیر شورای دولت ( دولت مرکزی چین) – و مقامات برجسته را با افراد وفادارتر به خود جایگزین کرد. دنگ شیائوپینگ، رهبر اصلی چین پس از مرگ مائو تسه تونگ، در سال ۱۹۷۸ میلادی اصلاحات اقتصادی را آغاز کرد که منجر به چندین دهه رشد اقتصادی بالا و تغییر اساسی در الگوهای تولید و مصرف انرژی در سراسر کشور شد. رهبری چین مجموعه‌ای از اصلاحات را آغاز کرد که بر تسهیل برنامه‌ریزی مرکزی، معرفی مکانیسم‌های تدریجی بازار و تشویق مشارکت خارجی محدود در اقتصاد تأکید داشت. بنابراین در سال ۱۹۷۹، چین ۶۴۵ میلیون تن انرژی تولید کرد و ۵۸۵ میلیون تن در ثانیه انرژی مصرف کرد. با این حال، با رشد اقتصادی بی سابقه خود، یک دهه بعد، ۹۲۰ میلیون تن در سال ۲۱ مصرف می کرد و شاهد اولین کمبودهای خود بود.
در آغاز اصلاحات و گشایش در سال ۱۹۷۸، رهبری چین بار دیگر بر نیاز به مدرن سازی اقتصاد چین تمرکز کرد. برای صنعت انرژی، هدف افزایش تولید در زمانی بود که تولید نفت شروع به رکود کرده بود. با فعالیت اندک اکتشاف، سرمایه گذاری در نفت و گاز طبیعی و همچنین تولید به میزان اندکی افزایش یافت و رشد تولید انرژی اولیه از طریق گسترش عرضه زغال سنگ حاصل شد. در حالی که رهبران بخش نفت از به حاشیه راندن قبلی خود در طول انقلاب فرهنگی بهبود یافته بودند و بار دیگر از نفوذ سیاسی قابل توجهی برخوردار بودند، تولید میادین نفتی چین به طور فزاینده ای غیر قابل پیش بینی می شود.
تولید نفت چین سه مرحله اصلی را پشت سر گذاشت: اولین مرحله کشف میادین نفتی چین در اواخر دهه ۱۹۵۰ و اوایل دهه ۱۹۶۰ بود که باعث افزایش قابل توجه تولید شد. دومی در سال ۱۹۷۹ بود، زمانی که تولید به طور غیرمنتظره‌ای کاهش یافت، و سومی زمانی رخ داد که تولید، تقریباً به‌طور غیرمنتظره، نشانه‌هایی از قدرت مجدد را در ۴- ۱۹۸۳ از خود نشان داد (شکل زیر را ببینید).
تولید و مصرف نفت
منبع: BP Statistical Review 2011.
پس از اولین اکتشافات و با حمایت «جناح نفت»، همانطور که در بالا بحث شد، تولید نفت به سرعت افزایش یافت. آینده چین به عنوان یک غول نفتی بالقوه بر گفتمان مسلط شد – تا جایی که صحبت از عضویت احتمالی اوپک شد. دولت و صنعت تخمین زدند که تا سال ۱۹۹۰ چین ۵۳۹ میلیون تن (۱۰.۷۸ میلیون بشکه در روز) تولید خواهد کرد. اما در سال ۱۹۷۹ تولید از میادین توسعه یافته راکد بود. مجموع تولید نفت از ۱۰۶ میلیون تن (۱۲/۲ میلیون بشکه در روز) در سال ۱۹۷۹ به ۱۰۱ میلیون تن (۰۲/۲ میلیون بشکه در روز) در سال ۱۹۸۱ کاهش یافت و سرمایه گذاری دولت نیز در همان سال به نصف کاهش یافت. کنترل شدید دولت بر بخش نفت بر تولید و درآمد تأثیر می‌گذاشت. در حالی که در سال‌های اول در افزایش تولید مؤثر بود. در واقع، عرضه و تقاضا با سهمیه بندی تعیین می شد، قیمت محصولات پایین نگه داشته شد و میادین نفتی اجازه نداشتند درآمد خود را حفظ کنند. این به آنها انگیزه کمی برای تولید بیشتر داد و آنها را کاملاً برای سرمایه گذاری به دولت وابسته کرد. با کاهش بودجه دولت برای اکتشاف و تولید به دلیل نیازهای مالی ضروری تر، ظرفیت تولید صنعت کاهش یافت. علاوه بر این، هر میدان نفتی مسئولیت آموزش و مراقبت های بهداشتی را نیز بر عهده داشت، به این معنی که هزینه های عملیاتی آن در حال افزایش بود. نرخ تولید در سال‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۸۱ به سرعت کاهش یافت و صنعت برای تثبیت تولید در میادین نفتی توسعه‌یافته و کشف منابع جدید نیاز به جمع‌آوری سرمایه داشت. از این رو، مدیریت شرکت های نفتی چین به اصلاحات روی آورد.
اصلاحات در کنترل شرکتهای نفتی
دولت «سیستم قرارداد بزرگ» را اجرا کرد که به موجب آن قراردادهایی با واحدهای تولید نفت و گاز امضا کرد و آنها را ملزم به تولید سالانه ۱۰۰ میلیون تن (۲ میلیون بشکه در روز) نفت خام کرد. هر نوع نفت فوق سهمیه می تواند توسط وزارت صنعت نفت صادر شود (با درآمد ارزی که برای فناوری و تجهیزات خارجی در نظر گرفته شده است) یا در بازار داخلی فروخته شود. بنابراین، تولید نفت بالاتر از سهمیه می تواند برای واردات خطوط لوله و محصولات فولادی برای صنعت نفت استفاده شود یا با قیمت بالاتر در بازار داخلی فروخته شود، که به نوبه خود سرمایه اضافی برای اکتشاف و توسعه نفت ایجاد می کند.
سیستم قرارداد اولین گام برای دور شدن از برنامه ریزی مرکزی در بخش انرژی و تماس اولیه با بازارهای بین المللی انرژی، قیمت ها و رویه ها بود که البته به صورت کنترل شده و محدود انجام میگرفت. همچنین انگیزه ای قوی برای افزایش تولید نفت ایجاد کرد: تولید نفت قرارداد شده برای شنگلی ۱۵.۹ میلیون تن (۰.۳۱ بشکه در روز) در سال ۱۹۸۱ بود و تولید واقعی به ۱۶.۱۱ میلیون تن (۰.۳۲ میلیون بشکه در روز) رسید.
سیستم قیمت گذاری دو سطحی که در همان سال با سیستم قراردادی معرفی شد، یکی دیگر از اجزای مهم اصلاحات بود. دولت قیمت نفت قرارداد را تعیین کرد، اما تمام تولید مازادی که برای صادرات در نظر گرفته شده بود به قیمت بازار بین المللی فروخته شد. پیش از این، قیمت های ثابت بین رنمینبی (RMB) 100 تا ۲۰۰ در هر تن، طبق میدان، متغیر بود، اما نفت صادراتی حدود ۶۰۰ یوان در هر تن فروخته می شد.
با این حال، سیستم قرارداد به سرعت با محدودهای خود مواجه شد. علیرغم افزایش اولیه تولید و درآمد، نتوانست رکود میادین نفتی قدیمی را جبران کند. در طول سال مالی هفتم (۱۹۸۶-۱۹۹۰) رشد تولید شروع به کند شدن کرد و به میانگین سالانه ۲.۱۲ درصد رسید که کمتر از ۶.۹۷ درصد ثبت شده در سال های گذشته بود. چهره در حال تحول صنعت انرژی چین منجر به موج های متعددی از تغییر سازمانی و آزمایش با اشکال مختلف حکمرانی شد. هر مرحله از این اصلاحات بوروکراتیک با چانه زنی داخلی توسط نهادهای مختلف در سطح وزیران تعیین شد. در واقع، اصلاحات از یک استراتژی جامع پیروی نکردند، بلکه تطبیق های مقطعی با نیازهای به سرعت در حال تغییر بخش، تحت چارچوب کلی اقتصاد کلان تعیین شده بود. با تاسیس جمهوری خلق چین در سال ۱۹۴۹ میلادی، صنعت انرژی بر اساس مدل شوروی طراحی شده بود. وزارت صنعت سوخت که در سال ۱۹۴۹ ایجاد شد، کل بخش انرژی را مدیریت می کرد. سه دفتر زیر نظر آن ایجاد شد: اداره زغال سنگ، دفتر اداره نفت و اداره برق. و درست مانند بقیه اقتصاد برنامه ریزی مرکزی چین، کمیسیون برنامه ریزی دولتی State Planning Commission)) که در سال ۱۹۵۲ ایجاد شد نقش مدیریتی مرکزی در بخش انرژی را بر عهده گرفت. با تمرکز بر مدیریت اقتصاد کلان، سرعت و خطوط توسعه اقتصادی ملی چین را تعیین کرد. کمیسیون برنامه ریزی دولتی در هدایت و سازماندهی تخصیص کالاهای اصلی و ساخت پروژه های بزرگ نقش اساسی داشت. کمیسیون برنامه ریزی دولتی در بخش انرژی، برنامه‌های میان‌مدت و بلندمدت را بر اساس توصیه‌های کارشناسان وزارت صنعت سوخت تدوین کرد. سپس قدرت تصمیم گیری بر سرمایه گذاری ها و تلاش های تولید، ساخت و ساز و حفاظت داشت. مطالعات امکان سنجی مورد نیاز برای پروژه های در دست بررسی را انجام داده و سرعت توسعه آنها و همچنین سال راه اندازی را پس از تایید تعیین می کند. کمیسیون اقتصادی دولت در کنار کمیسیون برنامه ریزی دولتی مسئول اجرای کوتاه مدت و میان مدت برنامه های تولیدی بود که توسط آن تهیه شده بود.
به عنوان یک سازمان فرا وزارتی، کمیسیون اقتصادی دولت توانست مشکلات هماهنگی ایجاد شده بین وزارتخانه های مختلف را حل کند و در نتیجه در توانمندسازی پروژه ها برای عملکرد موثر نقش حیاتی داشت، اما قدرت نسبتا کمی در تدوین سیاست ها داشت. در طول دهه ۱۹۵۰میلادی، سیستم کنترل مرکزی در دوران گذار کشور از سال های گذشته جنگ داخلی و آشفتگی سیاسی به خوبی عمل کرد. این به طور موثر منابع محدود موجود را جمع کرد و به کشور اجازه داد تا نیازهای فوری توسعه اقتصادی را برآورده کند. اما با توسعه اقتصاد و اتخاذ سیاست‌هایی برای تنوع بخشیدن به منابع، وزارت صنعت سوخت دیگر نمی‌توانست با افزایش تقاضا برای خدمات انرژی مقابله کند و در سال ۱۹۵۴، پنج سال پس از ایجاد آن، شورای دولتی آن را منحل کرد. در سال ۱۹۵۵ وزارت صنعت زغال سنگ، وزارت صنعت نفت و وزارت برق ایجاد کرد. در طول انقلاب فرهنگی، ساختارهای اداری چین در امتداد خطوط ایدئولوژیکی تغییر شکل دادند که به نفع ساده‌سازی نهادی بود. در نتیجه، در سال ۱۹۷۰ میلاد وزارت صنعت ذغال سنگ و وزارت نفت با وزارت صنایع شیمیایی ادغام شدند و وزارت سوخت و صنایع شیمیایی را تشکیل دادند که سپس مدیریت تمام شرکت های دولتی را از دولت های محلی به دست گرفت. اما با توجه به عملکرد ضعیف بخش انرژی در آن سال ها – به دلیل آشفتگی های انقلاب فرهنگی و تغییر ساختار و تمرکز زدایی – دولت اصلاحات قبلی خود را کاهش داد و در سال ۱۹۷۵ میلادی وزارت نفت و صنایع شیمیایی را دوباره تشکیل داد. اندکی پس از آن، در سال ۱۹۷۸ میلادی، وزارت نفت و صنایع شیمیایی به دو جزء اولیه تقسیم شد: وزارت صنعت نفت و وزارت صنایع شیمیایی. وزارت صنعت نفت پیشگام سیاست های واردات فناوری و تجهیزات خارجی، صادرات منابع طبیعی و تشکیل سرمایه گذاری های مشترک بود.
پس از اینکه دنگ شیائوپینگ اصلاحات و گشایش خود را آغاز کرد، دو سازماندهی مجدد عمده در بخش انرژی رخ داد. موج اول اصلاحات (۱۹۸۱ تا ۱۹۸۳) بر بخش نفت متمرکز شد. انتظارات افزایش تولید (که با این وجود محقق نشد) باعث شد تا وزارت نفت برای مشارکت بیشتر خارجی در بخش انرژی چین، به ویژه در توسعه فراساحلی، با دولت لابی کند. این امر سپس راه را برای تغییرات در چشم انداز سازمانی و اقدامات بعدی به سمت شرکتی شدن هموار کرد.
در فوریه ۱۹۸۲، دولت اولین شرکت دولتی خود، شرکت ملی نفت فلات قاره چین را ایجاد کرد. در سلسله مراتب سیاسی، شرکت ملی نفت فلات قاره چین معادل یک «دفتر کل» بود، پایین‌تر از یک وزارتخانه، اما رتبه بالاتری نسبت به یک دفتر معمولی داشت و کنترل انحصاری بر مذاکرات و مناقصه، اکتشاف، توسعه و بازاریابی منابع نفتی فراساحلی به‌عنوان تعیین‌شده به آن داده می‌شد. این اولین تجدید ساختار زمینه را برای برچیدن بعدی وزارت صنعت نفت و تبدیل آن به دو نهاد شرکتی فراهم کرد: شرکت ملی پتروشیمی چین (Sinopec) در سال ۱۹۸۳ ایجاد شد و در سال ۱۹۸۸ وزارت صنعت نفت برچیده شد تا به شرکت ملی نفت چین (CNPC) تبدیل شود. یک شرکت نفتی کاملاً دولتی با رتبه سیاسی یک وزارتخانه که توسط دولت برای مدیریت دارایی های وزارت صنعت نفت سابق تعیین شده است.
جمع بندی
رابطه بین غول های انرژی دولتی چین و دولت، از زمان ایجاد این صنعت، داستان موج های متوالی تمرکز و تمرکززدایی بوده است. ساختار صنعت و اصول راهنمای آن در دوران مائوئیسم تعریف شد و تاکید بر کنترل دولت و نیز امنیت عرضه همچنان اهداف کلی در طول دوران اصلاحات بود. اما تنش بین کنترل دولتی و آزادسازی بازار با توجه به ترجیحات سیاستی رهبران ارشد چین و تحولات سیاسی در بازارهای جهانی متفاوت بوده است. صنعت نفت و گاز چین به عنوان یک دارایی استراتژیک برای دولت باقی می‌ماند که مسئول تضمین عرضه نفت و گاز و همچنین ایجاد درآمدهای مالیاتی و اشتغال و همچنین تخصص و توصیه‌های سیاستی است و به آن اجازه می‌دهد تا سیاست‌ها و تعیین استراتژی‌ها را تعیین کند و در مواقعی از کنترل دولت مرکزی فرار کند.